“全覆盖”如何实现?城镇养老保险的青岛探索

李振国

◆核心提示　7月1日起,城镇居民养老保险将正式在全国启动试点,城镇非从业居民——基本养老保险制度的一块重要的“空白”即将被填补。当人们还在翘首以盼之际,在青岛,已有4.3万城镇居民按月领取着养老金,城乡一体化的城乡居民养老保险体系已构建完成,基本实现了人人享有社会保障的目标。 4 ]) f$ E5 C$ n2 D0 u4 [    青岛渐趋成熟的城镇居民养老保险实施体系,为即将开始试点的城市树立了一个可供参考的范本；面对制度空白时的思考与探索,更为实现社保制度日臻完善的目标走出了一条极具启示意义的轨迹。 7 X7 @8 j4 j- }5 V/ G9 h* b  m5 T    “少数”居民的“大梦想”     73岁的崔明花与老伴及女儿一家住在青岛市市南区八大湖街道的一幢老楼里。从1984年随调动工作的老伴儿来到青岛后,崔明花的精力全都花费在了家庭上,此前一直待在农村的她也没能在城里做份长久的工作。 , a4 s2 ~2 \# T6 ?* }8 y    老两口年事渐高,加之女儿一家生活境况并不理想,暂时与父母同住,家里的煤气、电费、水费等日常生活花费都靠老伴儿一个人的退休金开支,“经常还不到发退休金的时候就得数着天数过日子。”崔明花说,“我这么大年纪了,基本断了每个月领到‘工资’的念想。”但从2010年1月1日起,城镇居民养老保险成为降临在全家人面前的一份“惊喜”。     对于城镇非从业人员而言,没有归属单位,按过去的政策,是不可能加入城镇职工养老保险的；没有农村户籍,“农保”也挂不上边,老有所养的目标只能依附家人才能实现。同住八大湖街道的现年82岁的张秀云有7个子女,并不需为老年生活所愁,但老人的心底总有一丝缺憾,如今,缺憾终变作圆满,“钱不在多少,重要的是国家和党想着我们。” : v. i. M: P! X4 A    根据相关统计,青岛城镇人口总数为429.52万人,未参加城镇职工养老保险的16-59周岁城镇人口数为7.1万人,60周岁及以上人口数为6.5万人,整体占总人口的3.2%,而急需有所保障的60周岁及以上老人仅占全市总人口的1.5%,但这少数人的养老问题却彰显着社保制度的“盲点”,制度层面的老有所养一度成为他们可望而不可及的“大梦想”。 0 o) Z& X0 h8 c* [2 R& Y5 U    “实施城乡居民养老保险制度,是人力资源和社会保障局新局成立以后,市委市政府交办的第一项重大民生工程,市委市政府对这项工作高度重视。经各方面共同努力,今年6月20日前实现制度全覆盖。”青岛市人力资源和社会保障局局长陈玉崎说。     2010年,青岛市内四区及城阳、即墨的60周岁以上城镇居民率先开始享受养老金待遇,今年,全市范围实现全覆盖,截至6月17日,城镇居民养老保险参保总人数已达10.5万人,4.3万人已开始领取养老金,而全覆盖后的首次待遇发放即将在6月20日之前完成,制度养老终于“梦想成真”。这些因各种原因曾经脱离于“改革”之外的居民,终于搭上了时代的列车。 3 ]; y* f- X6 C! ~9 [4 `    财政补助“保基本”     个人账户“提水平” ) ^1 `3 T4 p' ]5 M  p! w: w    最让青岛社保人员自豪的是:他们最初的制度设计思路,与即将实行的国家政策完全吻合,并有着独有的创新。 ) [: O( I6 @; X1 s- t* N& m; i: f    在国家层面尚无城镇居民养老保险制度框架出台之前,本着“城乡一体化”的原则,按照“大保障”思路,借由2009年即墨、城阳被纳入第一批国家新农保试点之机,青岛将政策空当——城镇居民一并纳入考虑范畴。 $ m1 A' H0 J' e+ b5 z    “这部分人员年龄偏大、生活水平偏低、两边不靠、问题突出,我们作了具体的调研、测算,考虑在制定办法时一并加以解决。”参与最初起草相关制度的周涛介绍。他们将城镇居民养老保险比照新农保执行,政府对参保居民缴费每人每年补贴30元,基础养老金定为每月55元。 # t( E8 u5 ?7 T; C' F' S# ~    基于城镇与农村的生活成本差距,55元的基础养老金标准是否偏低?这成为国家公布城镇居民养老保险试点指导意见以来的一个争论焦点,也是最初困扰青岛的一大难题,但他们独辟了一条突破之道。     “农村居民有土地,可种粮、种菜、养牲畜,生活成本较低,每月55元的基础养老金水平可以接受,但对城镇老人而言,生活成本要高得多,每天平均不到两块钱的水平确实有点低。”青岛市城乡居民养老保险领导小组办公室有关工作人员说。 ! l0 t5 d/ h8 {' F  N    基础养老金由财政负担,一旦提高水平,财政压力骤然加大,青岛在灵活设置了100元,200元,300元,400元,500元,1000元,1500元,2000元,2500元9个缴费档次外,为鼓励多缴多得,在全国创新性规定,允许60周岁以上城镇无保老人可自愿补缴累计不超过15年的保险费,并享受政府补贴。城镇居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成,支付终身,允许补缴,则由个人账户额的增加提升了最终养老保险待遇。按新政策,60周岁以上人员若选择按照500元档次一次性补缴15年的养老保险费共计7500元,享受政府一次性缴费补贴30元×15年=450元,则月待遇标准为112元(计算公式:55+(7500+450)÷139=112元),若选择2500元档次一次性补缴15年的养老保险费共计37500元,则月待遇标准为328元。     70周岁以上老人如选择补缴,计发系数则按56计算,崔明花即选择了2500元的档次补缴,每月可领取733元,“全家仔细算过账,一次性补缴的钱虽多,但凑足后4.3年就可以领回个人全部缴费了。我现在身体很好,不会吃亏。” 1 K8 u# L' ^8 O" M/ q    “大多数老人都根据自身的经济水平选择了不同档次的补缴,从55元的保基本到733元的改善生活水平,广覆盖与高水平实现了有效的统一。”周涛说。　 3 M5 X6 y9 m' D- B* L4 T5 ?. R    “新制度推进特别顺畅”     “虽然城镇居民养老保险是新制度,但是经办起来却特别顺畅。”市南区八大湖街道劳动保障中心的经办人员表示。 7 V! n3 y" R7 I) }    顺畅基于制度制定实施的各个环节,如何将这一惠民工程顺畅、迅速地做起来,青岛为即将崭新涉入此领域的试点地区积累了一定可借鉴的经验。 4 q/ Q2 X( q4 ]; @3 R8 i    政府的主导和积极扶持,是社会保障持续发展的支撑。“青岛市政府对推行居民养老保险给予了强有力的财力支持,宁可少上项目,压缩其他开支,也要保障民生资金,去年和今年市财政用于居民养老保险的资金预算近6个亿。”青岛市人力资源和社会保障局相关负责人表示。 & f/ M* Q7 ^+ U    同时,青岛充分运用法律法规的手段强化各级政府的责任,直至乡镇以及社区,连续两年都将此项工作纳入对各区市党委政府的目标考核并签订责任状,制定详细的工作实施方案,采取倒计时的办法排出工作时间表,确保工作保质保量完成。     社会保障牵扯部门众多,政策协调和组织领导机制是“事半功倍”的基础保障。制度实施之初,青岛市政府即成立了以分管市长任组长、16个市直部门为成员单位的专项领导小组,在实现信息资源共享的同时,实行定期不定期的协调和联动,有效消除了部门之间及利益群体之间信息不能共享等问题,工作实际中遇到的问题得以及时解决。　 0 J, z& \6 m& {+ u+ @3 O    开启了一个 ' z! d% C; f! l+ y7 a+ V  b7 V& T    任重道远的全新起点     从新农保到城镇居民养老保险,整个社会养老保障体系的框架正在逐步形成,养老保险制度实现了极具里程碑意义的“全覆盖”。但是,启动城镇居民养老保险,并不意味着终点即将到达,而是开启了一个任重道远的全新起点。     不断推进的事实验证了青岛从最初就坚持的“大保障”观念的前瞻性。城镇居民养老保险在实施之初就与新农保并轨执行,实施城乡居民一体化的保险制度,同时,在缴费标准、个人账户、待遇计发等方面参照城镇职工基本养老保险的制度模式,通过不断完善相关制度,最终可实现社会基本养老保险体系的规范统一。     不过,由于目前各险种之间统筹层次、缴费标准、待遇计发办法不同,导致相互转移接续比较困难,特别是城乡居民养老保险和城镇职工养老保险之间的转接难度仍然很大。     有专家指出,就全国而言,即使开展城镇居民养老保险试点,保险制度的“碎片化”问题依然存在,在一定程度上阻碍了城乡之间劳动力的有序流动和城乡居民养老保险制度的健全完善。从体系建设和公平正义的角度来说,各种社会基本养老保险只有逐渐实现并轨运行,才能真正打破城乡二元结构,消除各种体制性障碍。     记者了解到,国家已连续7年调整企业退休人员退休待遇,以青岛为例,该市城镇退休职工月平均养老金待遇已达到1767元,与之相比,即使允许自愿补缴等措施,城镇居民养老保险待遇还是处于低水平。     基于此,能否加大政府补贴的力度,以经济发展、居民收入和物价上涨指数等为参照系,建立正常增资机制,逐步缩小各险种之间的待遇差距,应该是“广覆盖”之后亟待考虑的下一课题。