环保法让康菲们逍遥法外环境公益诉讼公民缺席(图)

李振国 · 发表于 2011-12-26 06:23:05

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导语: 蓬莱19-3油田发生溢油事故已逾半年,当事方康菲石油公司日前却公开称没有证据显示渤海溢油导致环境污染，而损失惨重的渔民继续索赔无果。长期以来，正是中国环境诉讼中的诸多缺失造成了环境案件“立(案)不起、诉不出、判不下”的怪圈，才让逍遥法外的康菲们得以底气十足地耍无赖

迄今共有4批渔民对康菲提出索赔诉讼，但各地法院以受理期限已过、证据不足等理由不予立案。
“直接利害关系原则”要求只有合法权益受到侵害的直接受害人才能起诉，而不是任何公民
环境纠纷逐年增多但环保法庭门庭冷落最直接的原因就是大量的环境诉讼被挡在了法院门外，法院拒不受理。对于原告资格的问题，现有诉讼法采取传统的“直接利害关系原则”，即社会公众不得对于自己无关的利益主张权利，只有自己的合法权益受到侵害才具备起诉资格。虽然在《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等实体法都规定公民对污染和破坏环境的单位和个人有权检举和控告，但这些规定并未在诉讼法中得到体现。今年11月底，施行20余年的《环境保护法》修订稿递交全国人大送审，争论多年的“公民环境权”未被接受。这就意味着在《环保法》之下，能提起诉讼的仍然是破坏、污染环境行为的直接受害人，而不是任何公民。
环境纠纷涉及地域广，参与人员众多，危害范围大，原告资格的扩张性解释是各国通例
因为环境污染和环境破坏属于社会公害，环境纠纷与一般纠纷相比，往往涉及地域广，参与人员众多，危害范围大，在大多数情况下，环境纠纷的客体不是单一具体的某一个人，而是不特定的多数人。与中国的情况不同，环境纠纷中原告资格的扩张性解释在各国司法制度中都有明确体现。比如，美国的集团诉讼中一个或数个人可以代表全体集团成员提起诉讼，判决对没有参加诉讼的主题也具约束力；美国1970年颁布的《清洁空气法》第304条明确授权“任何人有权以自己的名义对任何他人提起民事诉讼。”大陆法系国家中，法国早在1806年就赋予检察机关有权为维护公法秩序而提起民事诉讼；德国也允许检察官作为公共利益代表人参加行政诉讼。

国家海洋局11月公布调查结论，称“康菲石油中国有限公司在生产作业过程中违反总体开发方案，制度和管理上存在缺失。

; _5 i; Z. E5 L# [1 K$ k正在修订的民诉法否定个人作为公益诉讼主体，这与环保法要求保护环境的公民义务并不对等
因为中国法律体系中没有集团诉讼的概念，直到今年10月提交全国人大常委审议的《民事诉讼法修正案（草案）》中才增加了公益诉讼制度，规定诉讼主体包括与损害并无直接利害关系的“有关机关”与“社会团体”，但个人仍然明确被排除在公益诉讼主体之外。针对公益诉讼主体中公民个人的缺失，全国律协征集律师代表意见认为，国外公益诉讼实践本质就是公民参与，中国十余年的公益诉讼实践更是公民推动的。公民享有公益诉讼资格，应当提到宪法权利的高度。尽管现实中以个人一己之力对抗造成环境污染的企业十分困难，但既然《环境保护法》规定保护和改善环境是每个公民的义务，本着权利义务对等的原则，环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，就应该允许每一个人拿起法律武器维权。[详细]
受《社团登记管理条例》制约，能提起公益诉讼的社团组织多为环保部主管的官方NGO
社团组织列入原告的“变革”被认为是最终实现公民诉讼的“曲线救国”路径，但对于草根NGO而言，这样的“变革”含金量并不高。在此前环保组织作为原告提起诉讼得到法院受理的为数不多个案中，被最多提及的就是中华环保联合会。在NGO眼中，中华环保联合会是经国务院批准、民政部注册、由环境保护部主管的全国性社团组织，其官方色彩与规格，非一般NGO所能企及。此间环境公益律师亦指出，《民诉修正案》提及的社会团体依照法律是要经过民政部门登记确认的，受《社会团体登记管理条例》约束，这实际上已经将民办非企业单位和基金会等民间组织排除在外。
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“有关机关”缺乏解释，行政部门牵头将纳税大户告上法院的积极性并不高
民诉修正案草案中还规定“有关机关”有起诉权，但到底是哪些机关并无法确定。在中国，所谓有关机关，一般而言是指主管机关甚至是具体行为的实施机关，这些机关往往对损害公益的行为负有监管责任或者是执行责任，所以，有损害公益的行为存在，主管机构依法行使其职权即可制止，无需以诉讼的方式进行。有分析认为这其实是为诸如海事、渔业、林业等行政部门提起公益诉讼创造条件，但目前并没有规范能够避免行政权利过度干预司法。事实上，想要环保部门牵头将纳税大户告上法院，他们在实践中的积极性并不高。

中国环境纠纷每年以20%速度递增，但有的基层环保法庭至今无一例环境诉讼。
当事人举证责任分配不公，民诉法仍规定当事人需自证主张
进入环境诉讼案件审理阶段，原告及其辩护律师首要的困难就是举证责任问题。假设将举证责任加于远离证据材料并且缺乏必要的收集证据条件和手段的当事人身上，而占有或接近证据材料、有条件和能力收集证据的另一方当事人却不负举证责任，这样的举证责任分配无疑是不公正的。但现行《民事诉讼法》第64条仍然规定当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
具体到环境污染之诉，虽然《侵权责任法》和《水污染防治法》则规定因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任，简单说被告要能证明损害结果不是污染造成的。但在实践中双方常常就谁该举证产生矛盾，加害人只要一味否认和简单反证，将事实陷入不明状态即稳操胜券。这样的安排只能使双方当事人的诉讼地位变得极端不平衡。
原告收集证据能力有限，难以对污染行为和后果之间的因果关系做出有力证明
目前中国还没有证据法，民诉法对环境诉讼的证据规定有限、可操作性不强。对于被告提出的证据，原告假设不能做出反驳，就很有可能败诉。但一般的环境侵权案件中，环境污染或环境破坏是以环境为媒介的，从排入环境到造成损害往往有一个积累的过程，涉及到复杂的科学技术问题，受害人根本无法确定。即使受害人可以取证，但因为受到科学文化知识和信息渠道的限制，缺乏对高度专业化的工艺流程的了解，缺乏污染物的监测仪器和化验设备，缺乏对标准取样知识的了解，往往会出现受害人难以取证、未及时取证或取证不充分的现象。
事业单位的环境检测报告要领导批准，法律并未规定向受害者提供报告的义务
即使受害人可以聘请专业机构或专业人员来帮助取证，但这笔取证费用很可能使小额受害者放弃诉讼，更何况对环境损害的鉴定和因果关系的说明在科学上还具有不确定性。在中国，环境检测机构一般都属于环保部门的环境监测网，这类非第三方检测主要是为行政服务的，虽然它可以接受居民和社会的委托，但提供检测报告时仍需要经过领导批准，假设污染严重，这类机构就不接受检测任务。以海洋污染为例，海洋环境保护法没有规定公众可以向**屏蔽**部门及其监测机构索要监测资料的权利，也没有规定**屏蔽**部门及其监测机构有向受害者提供监测报告的义务，从而使受害者难以提起索赔诉讼。

云南曲靖市中院今年10月正式受理了自然之友就铬渣污染事件提起的公益诉讼，这是国内首例由草根环保组织提起的环境公益诉讼。
对海洋污染加害方最高只能开出20万的罚款，偷排污染后的违法成本大大低于治理成本
在环境诉讼中，即使证据充分，现行法律法规所能开出的“罚单”依然不足以震慑污染者。以最新的渤海湾溢油事件为例，康菲熟知溢油处置措施不力和瞒报事故并不会遭到严重处罚，也不会影响其经济利益。果然事后依据《海洋环境保护法》，国家海洋局只能对康菲中国施以最高20万元的行政处罚，这还是这部始于1982年的法律所能规定的罚款最高额。在水污染方面，因为环境成本长期被低估，偷排污染后的违法成本大大低于其治理成本。2008年全国环境统计公报数据显示：全国共有50余万家一般工业污染源申报单位，缴纳排污费185亿元。不管企业大小平均一下，一个企业月均排污费不到3000元，按照《水污染防治法》规定的平均数3倍处罚也才不到1万元。
刑法规定的“破坏环境罪”十年仅定案三起，多数污染案件都通过行政罚款“花钱消灾”
针对环境污染的刑事责任认定上，1997年刑法添加的环境污染罪在执行过程中几乎成了一纸空文。据统计，该法施行十年，全国以“破坏环境罪”定案的只有三起。中国政法大学环境法教授王灿发曾公布给媒体的一组数据：在1997年到2005年的8年中，全国发生了四五百起重大和特大环境污染事故，被追究刑事责任的还不到20起，多数环境污染案件都通过行政罚款来解决，“花钱消灾”成为不少企业对付环境污染处罚的常规武器

建国以来先后出台的近30部与环境相关的法律，60多部环境与资源保护的行政法规，半年来在与一家跨国石油公司的角逐中完败。康菲们奈何不得的勇气和底气并不因其本身有多强大，实在是“批量产出”的法律法规太软弱。

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