美国为何不将中国列为汇率操纵国 本是政治设计(图)

李振国

导语：12月27日，美国财政部发布推迟已久的汇率半年度报告，称包括中国在内的美国主要贸易伙伴并未操纵货币汇率以获取不公平贸易优势。美国汇率政策报告，判定“汇率操纵国”有严苛标准，本身也是政治利益缓冲的设计


美国财政部每半年需向国会提交一次《国际经济和汇率政策报告》。
“汇率操纵国”判定源于《1988年综合贸易和竞争力法案》，财政部每半年向国会提交一次汇率观察报告
尽管人民币汇率问题长期饱受争议，但在这份推迟了许久才发布的《国际经济和汇率政策报告》(以下简称《汇率报告》)中，中国并没有被贴上“汇率操纵国”的标签。《汇率报告》始于1989年，由美国财政部提交并公布，每半年一次，其依据是《1988年综合贸易和竞争力法案》。该法案第3004条规定，报告必须考虑各国是否为了“防止实际国际收支状况发生调整，或为了在国际贸易中获取不公平的竞争优势”而操纵本国货币与美元之间的汇率。报告的提交日期一般是5月和11月，分别评估上一个半年度美国主要贸易伙伴国的汇率政策，确定其是否存在“汇率操纵”。
80年代末，美国经济遭遇了40多年来少见的衰退，美国商品在世界市场上遭遇了传统盟国尤其是日本的挑战，国内的保护主义力量重新活跃，要求建立反映其利益需求的制度渠道。在此背景下，国会通过了长达467页的《1988年贸易法》，该法试图限制行政部门贸易政策上的管理权。也是从这时候起，美国财政部每半年就必须向国会作一次针对美国主要贸易伙伴的汇率观察报告
“汇率操纵国”界定需符合“持续单边大规模外汇市场干预”等6项指标，美国贴标签并非随心所欲
为了应对来自社会各界的压力，近年来美国财政部曾多次威胁称要将中国定为“汇率操纵国”，希望以此胁迫中国在汇率问题上做出让步。但迄今为止还并未将这种威胁变为现实。最新的这期汇率报告，所述时间为2011年上半年，结论称在此期间美国的任何主要贸易伙伴都没有达到法案第3004条所罗列的标准。
美国财政部的《汇率报告》对于“汇率操纵国”的界定有多方面而严格的标准，规定了一系列判断的依据和指标。这些指标主要包括了6项内容：贸易与经常项目收支情况、持续单边的大规模外汇市场干预、外汇储备的骤然增长、资本项目控制及限制国际支付、本币低估及实际有效汇率变动、本国经济严重依赖出口增长等。WTO和IMF都明确禁止汇率操纵的行为，但美国财政部要给中国贴标签，技术上要对比一国国际收支经常项目、外汇储备总额、实际有效汇率的变化，以及国际贸易额在该国GDP中所占的比重，并不能随心所欲。事实上，自1994年以后，美国就再也没有将任意一个贸易伙伴判定为“汇率操纵国”。


奥巴马政府连续六次拒绝将中国列为汇率操纵国。
1994年以后，美汇率报告就没有再将任何一个主要贸易伙伴评为“汇率操纵国”
自1988年法案制定以后，从1989年至1994年，中国几乎每年均被美国评为“汇率操纵国”，韩国等国家也多次上榜。但自1994年之后，美国财政部就再也没有将其任何一个主要的贸易伙伴评为“汇率操纵国”了。美财政部官员也曾经公开表示“这种称谓过于政治化”。列入“汇率操纵国”可以算得上是一个比较严重的指控，它意味着美国会全面对中国采取一些贸易方面提高贸易成本的做法，也会激化中美之间的贸易矛盾，这无论对于中国还是美国来说，都是不可承受的巨大压力。

自1994年以来，美国的主要贸易伙伴均未被列为汇率操纵国。
尽管未判定中国为“汇率操纵国”，报告仍促中国调整汇率政策指责人民币升值步伐过于温和
虽然美财政部得出了“中国不是汇率操纵国”的最终结论，但报告中也不乏要求人民币继续升值的言辞：“人民币升值步伐过于温和，迄今为止人民币升值幅度不足，并表示将密切关注人民币升值步伐，促使中国向更大汇率灵活性方向调整政策。”这份报告同时也引发了美国制造业和许多政客的不满。美联社27日报道说，该结论立即点燃了美国制造业的不满情绪，美国许多制造商认为，人民币汇率至少被低估40%。美国制造业联盟执行董事斯盖特·保罗对报告结论发出质疑。“我对奥巴马6次否认中国操纵汇率这一决定感到失望，”他说，“这个结论会导致美国数以千计的工作岗位流失”。
除了制造业，美国国会施加的压力更大。日益倾向于保护主义的议员，将人民币汇率视为造成中美巨额贸易顺差的主要原因，多次敦促财政部指认中国为汇率操纵国，以借此向中国采取贸易报复性行动。2011年10月11日，美国参议院就以63:35的投票结果通过了“2011年汇率监督改革法案”。该方案企图迫使中国允许人民币进一步升值。而在五年前，美国参议院也曾要求人民币升值35%，以解决两国之间的贸易失衡问题。


2011年10月11日，美国参议院通过了涉及人民币汇率的法案。中国对此提出强烈抗议。
汇率报告成为平衡机制，美国政府对把中国列为汇率操纵国心有顾虑恐引起反制裁
美国财政部的半年报告，传统上是白宫的一个平衡手段。由于10月在对美商品贸易中获得2450亿美元的顺差，中国在美国几乎没有了朋友，无论是亲工会的民主党人，还是南部地区的共和党人。参议院今年通过了一项法案，使得美国更容易对中国实施制裁，但是该法案并没有在众议院通过。共和党总统候选人米特·罗姆尼称他如果入主白宫，第一件事就是把中国列为汇率操纵国。
与此同时，美国政府对把中国列为操纵国带有顾虑，因为中国是美国出口企业快速增长的市场，并且中国为美国超市提供了大量的廉价商品。美国把中国定性为汇率操纵国不会自动引发制裁，但会把美国引向这条道路，而这很可能招来中国的反制裁。如果美国称中国是汇率操纵国，它将必须开始与中国谈判，自1994年美国就再没这样做过。
国会承担来自选民的压力，总统则需考虑国家经济，汇率报告是应运而生的政治缓冲设计
这样一个历年来很少真正下重手的汇率报告，其本质是一种公众、国会和总统之间的缓冲机制。以总统为中心的行政体系和以国会为中心的立法体系，是美国在国际贸易政策领域的两个决策中心，总统对来自国际体系层面的诸如权力结构、国际制度和相互依赖等因素所提供的机遇和约束更加敏感，总统会倾向于从国家的整体政治、经济和安全战略的角度来考虑贸易问题。而国会则对来自国内社会的诸如利益集团、公众舆论和选民的压力更为敏感。
因美国实行代议制民主，作为公众代议的工具，议员要对公众负责。近年来中美贸易逆差不断加大，公众对华贸易的否定态度，影响了议员的立场。在选举压力下，国会只能针对人民币汇率问题向行政部门施压。连续不断的立法提案和相关听证会就是手段之一。以总统为首的行政部门则必须考虑国家间经济结构和贸易政策，但为了营造支持自由贸易的国内政治基础，也往往赞同人民币汇率是重要的问题之一。正是在这样的背景下，半年一度由财政部向国会提交，又多年来没有判定“汇率操纵国”的汇率政策报告才应运而生

“汇率操纵国”的判定有理有据且有严苛的依据和标准，并非想象中美国刁难中国的“随意贴标签”。在实践中，汇率报告真正判定他国“汇率操纵”少之又少，因为从创立之初，它就是一种介于公众、国会与总统之间的利益缓冲机制。